RDC : « On peut faire évoluer la Constitution sans perdre sa stabilité »

Par Don Benjamin Makolo

La question du changement de la Constitution en République démocratique du Congo vient de prendre une nouvelle dimension dans le débat politique. Depuis la tribune de la 81e Assemblée générale des Nations unies, mercredi 23 septembre à New York, le président guinéen Mamadi Doumbouya s'est exprimé sur les dirigeants qui modifient les règles constitutionnelles alors que leur mandat est en cours.

« Le vrai putschiste, c'est celui qui change les règles du jeu pendant la partie », a-t-il déclaré, en visant notamment les changements constitutionnels destinés, selon lui, à prolonger le maintien au pouvoir.

Cette déclaration a rapidement trouvé un écho dans le débat politique congolais, où la question d'une nouvelle Constitution ou d'une profonde réforme de la Loi fondamentale divise déjà fortement les acteurs. L'opposition, notamment à travers la Coalition Article 64 (C64), s'est mobilisée le 15 septembre pour dénoncer tout projet de changement constitutionnel, en faisant notamment le lien avec la question d'un éventuel troisième mandat de Félix Tshisekedi. C'est dans ce contexte que la déclaration de Mamadi Doumbouya a été récupérée dans le débat politique congolais, donnant lieu à une nouvelle lecture de la question : changer la Constitution pendant un mandat présidentiel revient-il nécessairement à « changer les règles du jeu pendant la partie » ?

Pour le constitutionnaliste congolais Yvan Simweray, la réponse doit d'abord être recherchée dans le droit constitutionnel plutôt que dans les seules lectures politiques.

« Oui, une Constitution a vocation à évoluer, sans pour autant perdre sa stabilité », explique-t-il.

Selon lui, la Constitution n'est pas un texte immuable, puisqu'elle doit pouvoir accompagner les transformations politiques, sociales, économiques, technologiques et institutionnelles d'un pays.

« Stabilité constitutionnelle ne signifie pas immuabilité constitutionnelle », insiste-t-il, rappelant que les Constitutions modernes prévoient elles-mêmes des mécanismes permettant leur évolution.

S'agissant de la Constitution congolaise de 2006, Yvan Simweray estime qu'il faut d'abord tenir compte de son contexte de naissance. Adoptée au terme d'une période marquée par les guerres et les négociations entre différentes composantes politiques et militaires, elle constitue, selon lui, une Constitution de sortie de crise destinée à réunifier le pays. Il estime dès lors que plusieurs de ses dispositions pourraient aujourd'hui être repensées. Il cite notamment l'article 10 sur la nationalité, dont il propose de revoir le principe d'unicité, l'article 68 relatif aux institutions de la République, avec l'hypothèse d'un passage à un régime présidentiel, l'article 70 sur la durée du mandat présidentiel, ainsi que l'article 71 concernant le mode d'élection du Président de la République. Il évoque également l'opportunité d'inscrire dans la Constitution des dispositions relatives au nombre de portefeuilles ministériels.

Mais l'évolution d'une Constitution ne signifie pas nécessairement rupture de l'ordre constitutionnel.

« C'est au niveau des procédures et des limites précises au sein même de ladite Constitution que tout est prévu », soutient le constitutionnaliste. Il cite l'initiative de la révision, les majorités requises, l'intervention éventuelle du peuple par référendum ainsi que le respect des dispositions protégées. À ses yeux, « la stabilité ne signifie pas l'immobilisme, tandis que l'adaptation ne signifie pas l'instabilité ». La Constitution congolaise prévoit effectivement une procédure de révision à son article 218 et protège certaines matières à l'article 220.

La question du moment auquel intervient la réforme reste toutefois centrale. Une Constitution peut-elle être modifiée ou remplacée alors qu'un mandat présidentiel est en cours ? Pour Yvan Simweray, « jamais la modification ou le remplacement de la Constitution ne peut constituer, en soi, une irrégularité juridique », pour autant que les règles applicables soient respectées. Il invite cependant à distinguer la légalité de la procédure de la finalité politique de la réforme.

« Une même procédure, juridiquement régulière en apparence, peut produire des effets politiques très différents selon qu'elle vise à adapter les institutions aux réalités nouvelles ou à consolider un rapport de force politique », analyse-t-il.

Pour lui, « le juriste constitutionnaliste ne doit pas seulement regarder le texte de la réforme ; il doit également analyser le contexte politique, le rapport des forces, les intérêts partisans et les effets institutionnels de la modification ».

Reste la question la plus sensible : que deviendrait le mandat du président en exercice si une nouvelle Constitution était adoptée ? Sur ce point, Yvan Simweray écarte l'idée d'un « compteur automatiquement remis à zéro ».

« Tout dépend des dispositions transitoires de la nouvelle Constitution », explique-t-il. Celles-ci devraient déterminer le sort du mandat en cours, sa durée et les conditions de rééligibilité. Le simple remplacement d'une Constitution ne suffirait donc pas, à lui seul, à effacer juridiquement les mandats déjà exercés.

« Ce n'est donc pas le simple changement de Constitution qui remet juridiquement le compteur à zéro : c'est le nouveau texte constitutionnel, notamment ses dispositions transitoires, qui détermine le régime applicable au Président en exercice », précise-t-il.

Pour le constitutionnaliste, le débat congolais devrait finalement être replacé dans une perspective plus large que les seuls intérêts des acteurs politiques actuels. Il identifie comme principal critère les cycles électoraux et institutionnels traversés par la RDC depuis 2006. Il estime que les crises politiques et les cycles de violences armées ayant marqué la période, notamment autour du CNDP et du M23, peuvent alimenter une réflexion sur le passage de la Troisième à une « Quatrième République », qu'il imagine comme celle « de la maturité électorale, des institutions stables et responsables ».

Cette réflexion intervient alors que la Constitution est devenue l'un des principaux terrains de confrontation politique en RDC. Après la marche de la C64 du 15 septembre contre tout projet de changement constitutionnel, l'opposition a continué à dénoncer un risque de modification des règles présidentielles, tandis que le camp au pouvoir défend l'idée d'une évolution institutionnelle. La déclaration de Mamadi Doumbouya aura ainsi fourni un nouvel argument au débat congolais. Mais au-delà de sa récupération politique, les questions posées restent celles du droit constitutionnel : à quelles conditions une Constitution peut-elle évoluer pendant un mandat, quelles règles doivent encadrer cette évolution et surtout, que deviennent les règles relatives aux mandats présidentiels lorsqu'un nouvel ordre constitutionnel est instauré ?